2018年，在市委、市政府的正确领导下，在省政府法制办的指导下，全市政府系统严格按照《河南省行政规范性文件管理办法》（河南省人民政府令第169号）、《河南省人民政府法制办公室关于建立规范性文件管理和备案统计制度的通知》（豫政法〔2013〕31号）和《洛阳市行政规范性文件管理办法》（洛阳市人民政府令第126号）等规定，认真做好规范性文件审查、报送和备案管理工作。现将全市规范性文件管理和备案情况报告如下。
一、规范性文件制定、备案情况统计
2018年，我市以市政府或市政府办名义制定规范性文件39件，经省法制办审查，最终确定规范性文件36件，与去年相比减少4件，同比下降10%。按时报备率达100%。共收到县(市）区政府、市政府各部门报送备案文件共计93件，比去年减少23件，同比减少19.8%。其中，县（市）区政府报备64件，减少32件，同比下降33.3%；市政府部门报备29件，增加9件，同比增长45%。经审查，属于规范性文件的为93件，报备准确率达100%，无超期报备。
二、规范性文件制定、备案情况分析
（一）市政府和市政府办制定的规范性文件数量明显减少
2018年市政府和市政府办共制定规范性文件36件，比去年同期相比减少了4件，同比下降10%，已连续四年下降。主要原因是市政府认真贯彻落实上级规定要求，严格控制发文数量。规范性文件草案提交法制审核时，市法制办坚持无法律法规依据、无上位法依据、条件不成熟的暂不发布，对属于各部门职责范围内事项一律由部门自行发文原则，严把发文审核关。另外，随着近几年规范性文件科学性、实用性的提高，频繁修订文件的情形略有减少，从源头上减少了规范性文件发文需求。
（二）县区政府和市政府部门报备规范性文件数量呈现不同特点
2018年，市法制办共接到县（市）区政府和市政府部门报备规范性文件93件，较2017年减少23件。其中县（市）区政府报备文件减少32件，市政府部门报备文件增加9件。
县（市）区政府和市政府部门报备规范性文件数量总体减少的原因主要有三个方面：一是县（市）区政府法制机构和政府部门法制机构积极发挥作用，严把发文关，对于属于各部门职责范围内事项一律由部门自行发文或直接适用上级文件，不再另行发文；二是2017年县（市）区政府、市政府各部门为落实简政放权的改革政策，出台了一系列规范性文件，目前相关领域规范性文件系统已趋于完备，简政放权方面规范性文件数量有所减少；三是近两年各县（市）区政府、市政府各部门出台了较多惠民政策和关于环保治理的规范性文件，这些文件切合实际、立足根本、措施得当、着力解决现实问题，相关制度已基本建立，工作重点由制度建立逐步转为工作落实，在一定程度上减少了此类规范性文件发文需求。
市政府各部门出台规范性文件数量略有增加是因为市政府严格落实属于各部门职责范围内事项一律由部门自行发文的原则，原先可能由市政府、市政府办下发的文件转为部门自行制定印发，使得政府部门规范性文件数量略有增加。
（三）规范性文件以着力改善民生、推动环保治理、激发科技创新、加强土地管理为主
改善民生方面，出台了《关于印发洛阳市推进健康养老产业转型发展实施方案的通知》《关于印发洛阳市家庭医生签约服务实施方案的通知》《关于做好当前和今后一段时期就业创业工作的实施意见》等，以制度完善为全民奔小康保驾护航；为加强对困难群众的帮扶力度，出台《关于印发全面治理拖欠农民工工资问题实施办法的通知》《关于提高城乡居民最低生活保障标准和补助水平及特困人员供养标准的通知》等；聚焦环保不放松，出台了《关于印发洛阳市2018年水污染防治攻坚战实施方案的通知》《关于印发洛阳市2018年大气污染防治攻坚战实施方案的通知》；科技创新方面，聚焦高新产业，出台了《关于印发洛阳市支持钛产业发展六项措施的通知》《关于印发洛阳市加快推进智能传感器产业发展行动计划（2018-2020 年）的通知》；鼓励科技创新方面，出台了《关于印发洛阳市产业技术创新战略联盟构建和发展实施办法的通知》《关于印发洛阳市支持工业互联网发展若干政策的通知》等，为创新发展提供助力。加强土地管理与利用，出台了《关于进一步规范土地储备工作的意见》《关于推进全市村镇国土规划建设工作的实施意见》《关于印发洛阳市土壤污染治理与修复规划（2018-2020 年）的通知》等，进一步提高土地质量和土地利用率。
三、规范性文件备案审查中发现的问题
（一）对规范性文件的界定不准确。少数单位文件管理人员对规范性文件的界定不准确，存在该报不报现象。个别单位为避免漏报，存在不加认定将所有文件上报的问题，给备案机关增加了大量非必要工作。
（二）规范性文件制定程序不够规范。公众参与阶段被管理人参与有限，征求意见范围多限于相关委局，征求被管理人意见少；只注重征求意见而不注重对征求来的意见进行归纳分析，对未采纳意见不进行信息反馈；对专业性较强的规范性文件，缺少必要的专家论证和风险评估；备案资料不齐全，制定依据材料欠缺；公开公布不及时等问题时有出现。
（三）备案工作主动性不强、衔接不够。出台规范性文件的部门对备案工作不够重视，不能做到主动备案，存在制定文件积极，备案无人管的现象。个别单位制定文件材料无专人监管，材料收集管理不规范，造成备案材料缺失，影响了备案工作效率。有的单位备案工作人员调整频繁，不能做到无缝衔接，造成了规范性文件漏报或迟报。
四、今后推进工作的措施建议
（一）严格落实《国务院办公厅关于全面推行行政规范性文件合法性审核机制的指导意见》（国办发〔2018〕115号，以下简称《指导意见》）
《指导意见》对行政规范性文件合法性审核机制提出了新的要求，作为规范性文件审查机构，我办已组织专题学习。2019年，我办将积极落实《指导意见》相关要求作为工作重点之一，紧跟中央步伐，理清思路，完善机制，抓好制度落地，进一步提升我办规范性文件审查质量。
（二）推动审查备案工作“规范化”
逐步建立网上规范性文件审查备案系统，推动审查备案工作“规范化”，进一步提高工作效率。制定工作导引和范本，将公平竞争审查等相关内容纳入文件是否合法合规的审查范围。推行语言表达的“规范化”，引导审查机关使用法言法语，逐步提高审查质量及规范性文件质量。督促各单位建立“规范化”文件管理体制，做好“规范化”备案工作。
（三）督导规范性文件“三统一”制度落实情况
根据《关于推行规范性文件三统一制度的通知》（洛政办〔2017〕106号）的要求，市政府、市政府各部门、各县（市）区政府已基本落实“三统一”制度。
今年，市法制办将做好监督指导工作，适时组织检查、督查，及时发现并解决制度落实过程中的问题，及时总结经验，不断提升工作效果。
（四）督促已清理规范性文件修订、废止
2018年，我市组织了产权保护、民营经济发展等方面的规范性文件清理工作，清理结果已按要求上报。根据清理结果，市法制办将督促相关部门加快推进修订、废止程序，督促其及时将修订、废止情况向社会公布，确保清理结果落到实处。
（五）进一步加强审查备案人员培训
机构改革后，各级规范性文件审查及备案机构工作人员的可能会有调整，新调整人员对审查备案工作了解有限。特别是规范性文件“三统一”制度建立后，对法制机构工作人员的业务素质提出了更高要求，而实行电子报备后，传统的工作方式将会有明显变化，人员业务培训刻不容缓。
今后，我市将进一步加强规范性文件的备案管理和监督，严把程序关，严把法律关，全面提升规范性文件备案审查工作，为法治政府建设提供更加有力的支撑。
